國(guo)務院辦公廳(ting)轉發(fa)國(guo)家發(fa)展改革委(wei)等單位

關于進(jin)一步做好鐵路規劃建設(she)

工作意見的通知

國辦函(han)〔2021〕27號

各省、自治區、直轄(xia)市人民政府，國務院各部委、各直屬(shu)機構：

國(guo)(guo)家發展(zhan)改(gai)革委、交通運輸部、國(guo)(guo)家鐵(tie)路局、中國(guo)(guo)國(guo)(guo)家鐵(tie)路集團有限公(gong)司《關(guan)于進一步做好鐵(tie)路規劃建設工作的意見》已經國(guo)(guo)務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

國務(wu)院(yuan)辦(ban)公廳

2021年3月15日(ri)

（此(ci)件(jian)公開(kai)發布(bu)）

關于進(jin)一步做(zuo)好鐵(tie)路規劃(hua)建(jian)設工作的意見

國(guo)(guo)家發展改革委 交(jiao)通(tong)運輸部 國(guo)(guo)家鐵路(lu)局 中國(guo)(guo)國(guo)(guo)家鐵路(lu)集團有限公司

鐵(tie)路(lu)是關系國(guo)計(ji)民生(sheng)的(de)重(zhong)(zhong)要基礎設施。黨的(de)十八大(da)(da)以來，我國(guo)鐵(tie)路(lu)快速發展(zhan)，取得了(le)顯著成(cheng)就，為(wei)(wei)支(zhi)撐和引(yin)領經濟社會發展(zhan)發揮(hui)了(le)重(zhong)(zhong)要作用，成(cheng)為(wei)(wei)國(guo)家現(xian)代化建設的(de)重(zhong)(zhong)要引(yin)擎。與此同時(shi)，在鐵(tie)路(lu)規劃建設工作中，一些(xie)地(di)方存在片(pian)面追求高(gao)標準、重(zhong)(zhong)高(gao)速輕(qing)普速、重(zhong)(zhong)投入輕(qing)產出等情況，鐵(tie)路(lu)企業也(ye)面臨經營壓力較(jiao)大(da)(da)、債務負(fu)擔(dan)較(jiao)重(zhong)(zhong)等問題。為(wei)(wei)進一步做好鐵(tie)路(lu)規劃建設工作，推動鐵(tie)路(lu)高(gao)質量發展(zhan)，現(xian)提出以下意見。

一、總體要求(qiu)

堅(jian)持以習近(jin)平新(xin)(xin)時代中國特色社會主(zhu)義思想為指(zhi)導，全面貫徹黨的十九大和(he)十九屆二中、三(san)中、四(si)中、五中全會精神(shen)，堅(jian)持新(xin)(xin)發展理念(nian)，堅(jian)持穩中求進(jin)工作(zuo)總(zong)基調，以推動(dong)高質量發展為主(zhu)題(ti)，以深化供(gong)給側結(jie)構性改革(ge)為主(zhu)線，科學(xue)有序推進(jin)鐵(tie)路規劃建設，防范(fan)化解債(zhai)務(wu)風(feng)險，全面增(zeng)強鐵(tie)路安全質量效(xiao)益、服務(wu)保障能力(li)和(he)綜合(he)發展實力(li)。到2035年，使鐵(tie)路網絡布局(ju)結(jie)構更(geng)加優化完善，鐵(tie)路債(zhai)務(wu)規模和(he)負債(zhai)水(shui)平處(chu)于合(he)理區間，為加快建設交(jiao)通強國當好(hao)先(xian)行，為全面建設社會主(zhu)義現代化國家提供(gong)有力(li)支撐(cheng)。

二、加強規劃指導

根據國(guo)家(jia)經濟社會發展和軍民融合(he)需要，綜合(he)考慮鐵路(lu)與(yu)公路(lu)、水運、民航(hang)、城市(shi)交(jiao)通等關系(xi)，加強與(yu)國(guo)土空(kong)間規(gui)劃、區域發展規(gui)劃的統籌(chou)銜(xian)接，科學(xue)編制(zhi)鐵路(lu)發展規(gui)劃，形成分(fen)層(ceng)分(fen)類、功能(neng)互(hu)補的規(gui)劃體系(xi)。

國家級鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)發展(zhan)規劃(hua)(hua)(hua)包括鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)中(zhong)長期(qi)規劃(hua)(hua)(hua)和鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)五(wu)年發展(zhan)規劃(hua)(hua)(hua)。鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)中(zhong)長期(qi)規劃(hua)(hua)(hua)主要(yao)明確發展(zhan)戰(zhan)略(lve)、網絡骨架、通道功(gong)能等，確定基(ji)礎設(she)(she)施(shi)空間(jian)布(bu)局(ju)，為鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)長遠發展(zhan)留出空間(jian)。鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)五(wu)年發展(zhan)規劃(hua)(hua)(hua)主要(yao)明確發展(zhan)任務、項(xiang)目(mu)(mu)安排(pai)(pai)、建(jian)(jian)設(she)(she)標(biao)準等，安排(pai)(pai)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)規劃(hua)(hua)(hua)建(jian)(jian)設(she)(she)階(jie)段(duan)性工作。國家級鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)發展(zhan)規劃(hua)(hua)(hua)要(yao)合(he)理布(bu)局(ju)現代綜合(he)交通樞紐，優化(hua)高(gao)速鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)與普速鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)結構(gou)，促(cu)進(jin)客運(yun)(yun)與貨運(yun)(yun)協調發展(zhan)。加快推動(dong)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)進(jin)港(gang)口(kou)、物流(liu)園區和大型工礦企業，推動(dong)大宗及中(zhong)長途貨物運(yun)(yun)輸向(xiang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)轉移。嚴(yan)(yan)格控制建(jian)(jian)設(she)(she)既有(you)高(gao)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)的(de)(de)平行(xing)線路(lu)，既有(you)高(gao)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)能力利用率不(bu)(bu)足80%的(de)(de)，原則上不(bu)(bu)得(de)新建(jian)(jian)平行(xing)線路(lu)。新建(jian)(jian)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)路(lu)項(xiang)目(mu)(mu)要(yao)嚴(yan)(yan)格按(an)照國家批準的(de)(de)規劃(hua)(hua)(hua)實施(shi)，規劃(hua)(hua)(hua)內(nei)項(xiang)目(mu)(mu)不(bu)(bu)得(de)隨意(yi)調整功(gong)能定位、建(jian)(jian)設(she)(she)時序和建(jian)(jian)設(she)(she)標(biao)準，未列入規劃(hua)(hua)(hua)的(de)(de)項(xiang)目(mu)(mu)原則上不(bu)(bu)得(de)開工建(jian)(jian)設(she)(she)。

各(ge)地(di)要根(gen)據國(guo)家(jia)級鐵(tie)路發(fa)展規(gui)劃，按(an)照需(xu)求導(dao)向、效益為本的原則，編制(zhi)城際(ji)(ji)、市(shi)域（郊(jiao)）等區域性鐵(tie)路發(fa)展規(gui)劃并(bing)按(an)程(cheng)序報批。建立(li)健全鐵(tie)路建設(she)規(gui)劃管理機制(zhi)，科(ke)學(xue)論證項目建設(she)時機和方(fang)案。加強與國(guo)家(jia)鐵(tie)路企業(ye)的溝通協(xie)調，統籌推進干(gan)線(xian)鐵(tie)路、城際(ji)(ji)鐵(tie)路、市(shi)域（郊(jiao)）鐵(tie)路和城市(shi)軌(gui)道交(jiao)通多(duo)網融合、資源共(gong)享、支付(fu)兼容，具(ju)備(bei)條件的線(xian)路盡快實現安檢互(hu)信、票制(zhi)互(hu)通。嚴禁以新建城際(ji)(ji)鐵(tie)路、市(shi)域（郊(jiao)）鐵(tie)路名義(yi)違規(gui)變相建設(she)地(di)鐵(tie)、輕軌(gui)。

三、合(he)理確(que)定標準(zhun)

規(gui)(gui)劃(hua)(hua)建設貫(guan)通省(sheng)會及特大(da)城市(shi)、近期(qi)(qi)雙向(xiang)客(ke)(ke)流密(mi)度(du)2500萬人(ren)次(ci)/年以(yi)(yi)上(shang)(shang)、中(zhong)長途(tu)客(ke)(ke)流比重(zhong)在70%以(yi)(yi)上(shang)(shang)的高鐵(tie)主通道線路(lu)，可(ke)采(cai)用(yong)時(shi)速(su)350公里(li)標(biao)準。規(gui)(gui)劃(hua)(hua)建設串(chuan)聯規(gui)(gui)模較大(da)的地(di)級以(yi)(yi)上(shang)(shang)城市(shi)、近期(qi)(qi)雙向(xiang)客(ke)(ke)流密(mi)度(du)2000萬人(ren)次(ci)/年以(yi)(yi)上(shang)(shang)、路(lu)網功能(neng)較突出的高鐵(tie)線路(lu)，可(ke)預留(liu)時(shi)速(su)350公里(li)條件。規(gui)(gui)劃(hua)(hua)建設近期(qi)(qi)雙向(xiang)客(ke)(ke)流密(mi)度(du)1500萬人(ren)次(ci)/年以(yi)(yi)上(shang)(shang)的高鐵(tie)區域連(lian)接線，可(ke)采(cai)用(yong)時(shi)速(su)250公里(li)標(biao)準。規(gui)(gui)劃(hua)(hua)建設城際鐵(tie)路(lu)線路(lu)，原則上(shang)(shang)采(cai)用(yong)時(shi)速(su)200公里(li)及以(yi)(yi)下(xia)標(biao)準。除此之外，規(gui)(gui)劃(hua)(hua)建設中(zhong)西部(bu)地(di)區路(lu)網空白(bai)區域鐵(tie)路(lu)新線一般(ban)采(cai)用(yong)客(ke)(ke)貨共線標(biao)準。有關單位(wei)要加強對客(ke)(ke)流密(mi)度(du)等技(ji)術指標(biao)的論(lun)證(zheng)審(shen)核，對數據造假等行(xing)為依法依規(gui)(gui)嚴肅問責。

高(gao)速(su)鐵路運(yun)(yun)營后要盡(jin)快按照設計標準達速(su)運(yun)(yun)行，普速(su)鐵路要充分(fen)用(yong)好(hao)通道資(zi)源，提高(gao)貨物運(yun)(yun)輸能力和集裝(zhuang)箱多式聯運(yun)(yun)比例，有富余資(zi)源的(de)鐵路可(ke)按照市場化(hua)方式適當開(kai)行城際列車和市域（郊）列車。

四、分(fen)類(lei)分(fen)層建設(she)

干(gan)線鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)由(you)中央與地方(fang)(fang)共同出資，中國國家鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)集(ji)團有限公司發揮主體作用，負(fu)責項目建設運(yun)營(ying)，效(xiao)益預期較好(hao)的項目要(yao)積(ji)極吸引社(she)會資本參與。城際(ji)鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)、市域（郊(jiao)）鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)、支線鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)及(ji)鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)專(zhuan)用線以有關地方(fang)(fang)和企業出資為主，項目業主可自主選擇建設運(yun)營(ying)方(fang)(fang)式(shi)。中國國家鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)集(ji)團有限公司要(yao)為項目業主辦理與國家鐵(tie)(tie)路(lu)(lu)(lu)接軌手續提供便(bian)利條(tiao)件，及(ji)時開展(zhan)評估論(lun)證(zheng)，在開工前辦完接軌手續。

五(wu)、有效控制造價

嚴把鐵路(lu)建(jian)設(she)項(xiang)目(mu)(mu)審(shen)核(he)關(guan)，做(zuo)深(shen)做(zuo)細前期工作，強化(hua)技術經濟比選，合理確定建(jian)設(she)標(biao)準(zhun)、征拆范(fan)圍和補償標(biao)準(zhun)，除國家重大戰略(lve)需(xu)求(qiu)外，要(yao)滿(man)足財務平衡(heng)的(de)要(yao)求(qiu)，避免盲目(mu)(mu)攀比、過度超(chao)前或重復(fu)建(jian)設(she)。加(jia)強項(xiang)目(mu)(mu)管理，鼓勵采用自主化(hua)技術裝備(bei)，優化(hua)施工組織，嚴禁擅(shan)自增加(jia)施工內(nei)容、提高(gao)標(biao)準(zhun)或擴大規模，需(xu)增加(jia)中(zhong)央財政出(chu)資的(de)，要(yao)履行有關(guan)報批(pi)程(cheng)序(xu)。新建(jian)城際鐵路(lu)、市域（郊）鐵路(lu)的(de)功(gong)能定位、建(jian)設(she)標(biao)準(zhun)等發生重大變化(hua)，或線路(lu)里(li)程(cheng)、直接工程(cheng)費用（扣除物(wu)價上漲因素）等與建(jian)設(she)規劃相(xiang)比增幅超(chao)過20%的(de)，要(yao)履行建(jian)設(she)規劃調(diao)整程(cheng)序(xu)。

六(liu)、創新投融資體制

全面開放鐵路建(jian)設(she)運營市(shi)場(chang)，深化(hua)鐵路投(tou)融資體(ti)制(zhi)改革，分類(lei)分步推進鐵路企(qi)業股(gu)份(fen)制(zhi)改造和優(you)質(zhi)資產上(shang)市(shi)。制(zhi)定公(gong)開透明、公(gong)平合(he)理(li)的路網使用(yong)、車站服務(wu)、委托運輸等費(fei)用(yong)清算和收(shou)益(yi)分配規(gui)(gui)(gui)則，保障路網資源統籌(chou)配置(zhi)、公(gong)平共享，確保投(tou)資者參與項目決(jue)策、建(jian)設(she)、運營的合(he)法權益(yi)。借鑒城(cheng)市(shi)軌道交通開發模式，加(jia)強土地綜合(he)開發，既(ji)有可(ke)(ke)開發用(yong)地可(ke)(ke)依法依規(gui)(gui)(gui)變更用(yong)途，通過轉讓、出租等方式加(jia)快盤活，新增鐵路綜合(he)開發用(yong)地要遵循國土空(kong)間規(gui)(gui)(gui)劃，與城(cheng)市(shi)建(jian)設(she)統一規(gui)(gui)(gui)劃、統籌(chou)建(jian)設(she)、協同管理(li)。

七、防(fang)范化解(jie)債務(wu)風險(xian)

妥(tuo)善處理(li)(li)存量債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)，嚴格控(kong)制新增(zeng)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)。通過(guo)多種渠道增(zeng)加(jia)鐵路(lu)(lu)(lu)建(jian)設資(zi)(zi)本(ben)金(jin)來源(yuan)，確保中(zhong)(zhong)西(xi)(xi)部(bu)(bu)鐵路(lu)(lu)(lu)項(xiang)(xiang)目(mu)權益性資(zi)(zi)本(ben)金(jin)比例原則上(shang)不低(di)于50%。中(zhong)(zhong)國(guo)國(guo)家鐵路(lu)(lu)(lu)集團(tuan)有(you)(you)限公(gong)司要(yao)用好鐵路(lu)(lu)(lu)建(jian)設基金(jin)，增(zeng)強出(chu)資(zi)(zi)能(neng)力。創新鐵路(lu)(lu)(lu)債(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)發行方(fang)(fang)式，提(ti)高直接債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)融資(zi)(zi)比例，有(you)(you)效降低(di)融資(zi)(zi)成(cheng)本(ben)。進一步理(li)(li)順鐵路(lu)(lu)(lu)運價(jia)體系，完(wan)善客運票價(jia)浮動機(ji)制，健全(quan)貨運價(jia)格形成(cheng)機(ji)制。各地要(yao)更好發揮地方(fang)(fang)政府專項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)作用，帶動社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)投資(zi)(zi)，保障鐵路(lu)(lu)(lu)項(xiang)(xiang)目(mu)合理(li)(li)融資(zi)(zi)需(xu)求(qiu)。國(guo)家有(you)(you)關部(bu)(bu)門要(yao)進一步調整中(zhong)(zhong)央(yang)預算(suan)內投資(zi)(zi)結構，加(jia)大對中(zhong)(zhong)西(xi)(xi)部(bu)(bu)鐵路(lu)(lu)(lu)項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)支持力度。涉及西(xi)(xi)藏和四川(chuan)、云南、甘(gan)肅、青海涉藏州縣(xian)以及南疆、重(zhong)點沿邊地區(qu)的(de)國(guo)家鐵路(lu)(lu)(lu)項(xiang)(xiang)目(mu)，原則上(shang)以中(zhong)(zhong)央(yang)出(chu)資(zi)(zi)為主。科學研(yan)究(jiu)界定鐵路(lu)(lu)(lu)公(gong)益性運輸范圍并(bing)建(jian)立(li)(li)核(he)算(suan)和補(bu)貼機(ji)制。建(jian)立(li)(li)健全(quan)鐵路(lu)(lu)(lu)債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)風險監測預警機(ji)制，加(jia)強地方(fang)(fang)項(xiang)(xiang)目(mu)出(chu)資(zi)(zi)能(neng)力、運營補(bu)虧能(neng)力等審核(he)，合理(li)(li)控(kong)制債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)負(fu)擔較重(zhong)、超出(chu)財政承受能(neng)力地區(qu)的(de)鐵路(lu)(lu)(lu)建(jian)設。

各地區(qu)、各有關單位要認(ren)真(zhen)落實本(ben)意見要求，加強規劃銜接、政(zheng)策協同(tong)、資源統籌(chou)，強化聯動(dong)協調(diao)，形(xing)成工作(zuo)合力，共同(tong)推動(dong)鐵路(lu)(lu)高質量發展(zhan)。國(guo)家發展(zhan)改革委會同(tong)交通運輸部(bu)、國(guo)家鐵路(lu)(lu)局(ju)、中國(guo)國(guo)家鐵路(lu)(lu)集團有限公司等有關部(bu)門和單位建立健全工作(zuo)機制，持續開展(zhan)跟蹤督導，適時組(zu)織階段(duan)評估。